МАЛЬКО А. В., ЗАТОНСКИЙ В. А.
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА КАК СРЕДСТВО ОПТИМИЗАЦИИ
Ученая степень, ученое звание:
Малько А. В. - доктор юридических наук, профессор;
Затонский В. А. - кандидат исторических наук, доцент.
Место работы, должность:
Малько А. В. - директор Саратовского филиала Института государства и права РАН;
Затонский В. А. - доцент Поволжского института (филиала) Всероссийского
государственного университета юстиции (РПА Минюста России) в г. Саратове.
Правовая политика, то есть научно
обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов
и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового
регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств для
достижения важнейших стратегических целей [1], в условиях усложнения правовой
жизни и проводимой в современной России модернизации призвана играть особую
роль. Она является специализированной политикой в сфере действия права,
деятельностью по преобразованию юридических механизмов.
Актуализация правовой политики в качестве средства оптимизации национальных
отношений в современной России обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, правовая политика выступает гарантирующей разновидностью
государственной политики, ибо направлена на упорядочение самой правовой сферы,
несущей в свою очередь цивилизованность и порядок экономическим, социальным,
национальным и иным отношениям. Ведь никакая внутренняя и внешняя политика – ни
экономическая, ни социальная, ни национальная – не сможет полноценно и
эффективно осуществляться без обеспечивающих их правовых средств. Непродуманная
и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической
базой, с противоречиями в правовых актах, с неконкретными приоритетами, ведет к
сбоям и в осуществлении любой политики, в том числе и национальной. Отсюда
вывод: пока не наведем порядка в правовой сфере, ни в какой другой сфере порядка
не будет. И наоборот. «В частности,
— как отмечается в литературе, — четкая юридическая политика должна оказывать
воздействие на развитие национальных отношений, способствовать тому, чтобы они
не приобрели разрушительный, деструктивный характер» [2].
Во-вторых, появление правовой политики есть реакция государства на заметный рост
потоков юридической информации, которая далеко не всегда выступает внутренне
согласованной. Признание принципов
и норм международного права, международных договоров РФ составной частью ее
правовой системы, рост количества не только общефедеральных, но региональных и
муниципальных нормативных актов и т. д. не могли не привести к увеличению
различных нестыковок и рассогласований в правовой жизни общества, в том числе (и
не в последнюю очередь) в ее национальном сегменте.
В-третьих, заметное усиление роли права в жизнедеятельности общества, значимости
правосознания и национального самосознания в системе форм общественного сознания
в силу демократизации страны, интернационализации общественных отношений,
расширения диспозитивных начал правового регулирования и т. п. предполагает и
определенную координацию данного процесса со стороны власти, разумную
управляемость в общенациональных интересах.
В-четвертых, качественное изменение в степени криминализации российского
общества требует более основательного и комплексного реагирования на данные
процессы. Россия на современном этапе переживает рост агрессивного национализма.
Все чаще происходят акции протеста местных жителей, преимущественно
этнических русских, против мигрантов. Высокий фоновый уровень ксенофобии,
отягощенный местной спецификой, приводит к массовым митингам с жесткими
требованиями вплоть до депортации инокультурных мигрантов. В некоторых случаях
дело доходит до «суда Линча» или до погромов, как это было в г. Кондопоге.
Реальной угрозой для России в настоящее время становится рост протестной
активности радикальных организаций, которые предпринимают попытки
распространения идеологии фашизма и национализма среди населения. Национализм
является причиной и наиболее тяжких преступлений – против личности, против
государства и других.
В стране отмечается постоянный рост числа потребителей наркотических средств и
психотропных веществ. Уже сегодня масштабы наркотизации страны реально угрожают
здоровью нации. Обострение наркоситуации напрямую связано с завоеванием
доминирующих позиций в незаконном обороте наркотиков организованных преступных
формирований, в том числе, сформированных по этническому признаку. Создаются
сообщества, специализирующиеся на наркобизнесе [3].
В механизме деятельности государства в связи с данными процессами решающую роль
могут сыграть именно системные действия, т. е. правовая политика. Дальнейшая
криминализация общества, особенно рост организованной преступности, в структуре
которой наиболее опасной является так называемая «этническая» составляющая,
может стать непреодолимой преградой на пути реформ, поставить под вопрос саму
возможность выстраивания демократической, правовой государственности.
В-пятых, появление новых полноценных и
самостоятельных субъектов права — субъектов РФ, выстраивание подлинных
федеративных отношений в России опять же связано с более продуманным и
эффективным использованием юридического инструментария, с ростом авторитета
права как «миротворческого» средства, что возможно лишь в рамках осуществления
государством правовой политики. «Ныне мы встали на иной путь, пытаясь обеспечить
единство государства и благополучия наших граждан и наших народов с помощью
федерализации страны, которые могут дать выход стремлению территориальных
общностей к самостоятельности, а многочисленных народов — к свободному
национально-культурному развитию. Такая федерализация предполагает резкое
повышение роли правовых методов регулирования взаимоотношений между центром и
регионами и, разумеется, между народами, нациями. Или, иначе говоря,
предполагает приоритет силы права над правом силы, над грубым административным
принуждением» [4].
Критический анализ современной правовой жизни российского общества приводит к
выводу о том, что проводимая в течение последних лет правовая реформа по
рассматриваемому нами направлению (как и по ряду других направлений) вряд ли
может быть признана в полной мере успешной. Так, существенным препятствием на
пути оптимизации механизма правового регулирования в сфере национальных
отношений является кризисное состояние современной региональной правовой
политики. Данная политика характеризуется отсутствием концептуального подхода,
неясностью стратегической составляющей, размытостью приоритетов развития
правовых систем регионов.
Российское общество все еще развивается в условиях определенного дефицита
правовой базы, в результате чего ряд провозглашенных приоритетов и целей
правовой политики остаются не обеспеченными достаточными юридическими ресурсами
[5]. В частности, не выработан механизм точечного регулирования практики
разрешения национальных конфликтов, борьбы с проявлениями ксенофобии,
межэтнической нетерпимости, этнического и религиозного экстремизма, терроризма.
Сохраняются проявления дискриминации по отношению к гражданам различной
национальной принадлежности в правоприменительной практике, недостаточная
урегулированность миграционных процессов, вопросов социальной и культурной
интеграции и адаптации мигрантов, не позволяющая в должной мере обеспечить
текущие и будущие потребности экономического, социального и демографического
развития страны, интересы работодателей и российского общества в целом.
Для оптимизации сферы национальных отношений необходим комплекс правовых мер, а
их выработка не может обойтись определения основ государственной, и в том числе
правовой, политики в этой области. Изложенная позиция предопределяет
необходимость, относительную самостоятельность и особую значимость национальной
правовой политики, главное предназначение которой – в обеспечении позитивного
вектора дальнейшего развития межнациональных отношений в Российской Федерации.
Национальная правовая политика
– это научно обоснованная, системная и последовательная деятельность органов
государства и институтов гражданского общества по созданию эффективного
механизма правового регулирования в сфере национальных отношений, а также
средство их упорядочения и развития, совершенствования российского федерализма,
оптимизации взаимоотношений между центром и регионами, народами и нациями.
Основы комплексного выстраивания национальной правовой политики заложены в таких
действующих актах, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации
до 2020 года [6], Стратегия государственной национальной
политики Российской Федерации на период до 2025 года [7],
государственная
программа Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»
[8], федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и
этнокультурное развитие народов России (2014–2020 годы)» [9].
Как разновидность общей правовой политики, национальная правовая политика,
естественно, наследует все основные характеристики первой. Вместе с тем ей
присущи и специфические черты, отражающие её особое место в системе выработки и
реализации государственно-правовой стратегии в сфере национальных отношений.
Признаки (особенности) национальной
правовой политики обусловлены её функциональным назначением, той ролью, которую
она призвана выполнять в политико-правовой системе современного общества.
1. Национальная правовая политика представляет собой форму конкретизации общей
политико-правовой стратегии применительно к такой специфической сфере правовой
жизни, как сфера национальных отношений. Данное понятие (и явление) интегрирует
в себе те свойства, признаки, закономерности и т.д., которые присущи правовой
политике в системе средств государственного руководства национальными процессами
и отношениями.
2. Объектом политико-управленческого воздействия национальной правовой политики
являются отношения, связанные с обеспечением интересов государства, общества,
человека и гражданина, укрепления государственного единства и целостности
России, сохранения этнокультурной самобытности ее народов, сочетания
общегосударственных интересов и интересов народов России, обеспечения
конституционных прав и свобод граждан.
3. Национальная правовая политика представляет собой идейно-теоретическую и
конкретно-юридическую (деятельностную) основу, организующий и направляющий
фактор деятельности разнообразных субъектов, направленной на сохранение и
развитие культур и языков народов Российской Федерации, укрепление их духовной
общности; обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных
меньшинств; создание дополнительных социально-экономических и политических
условий для обеспечения прочного национального и межнационального мира и
согласия на Северном Кавказе; поддержка соотечественников, проживающих за
рубежом, содействие развитию их связей с Россией.
4. Национальная правовая политика характеризуется специфическими формами
выработки и реализации её содержания, целей, задач, принципов, методов,
приоритетов, особым субъектным составом, способами внешней объективации и рядом
других особенностей.
5. Рассматриваемая правовая политика находится в закономерных связях с иными
разновидностями государственной правовой политики, прежде всего политикой
правотворческой. Содержание и общая направленность национальной правовой
политики во многом определяются системой действующего законодательства. В этом
смысле она имеет подзаконный характер, призвана создавать необходимые
идеологические, организационно-управленческие, процедурные и иные условия для
надлежащей реализации воли законодателя в соответствующей сфере правовой жизни
общества. Наряду с этим национальная правовая политика играет и определённую
корректирующую роль, восполняя пробелы правотворческой политики на этапе
реализации соответствующих правовых норм.
6. Национальная правовая политика является важным фактором, оказывающим заметное
влияние на функционирование и развитие существующей системы права. Указанная
политика сориентирована на «обслуживание» различных отраслей, институтов
(административного, уголовного, финансового, информационного права). В своей
совокупности указанные нормы обеспечивают необходимые политико-управленческие
предпосылки для оптимальной реализации в соответствующей сфере воли
законодателя, эффективного функционирования и развития соответствующих отраслей
(институтов) права, улучшение их регулятивного и охранительного воздействия на
национальную сферу правовой жизни общества. Естественно, всё это сказывается и
на развитии всей системы права, позволяет сосредотачивать государственные усилия
на наиболее важных участках правового регулирования национальных отношений,
более того, стимулирует разработку правотворческими органами таких юридических
предписаний, которые в наибольшей мере отвечают задачам правовой политики и при
этом учитывают возможности и потребности правоприменения.
7. Научно обоснованная национальная правовая политика – необходимая гарантия
практического обеспечения прав и свобод граждан, обеспечения их участия в
управлении государством и обществом, упрочения законности и демократического
правопорядка, решения других жизненно важных задач. Многие актуальнейшие
проблемы современного Российского государства здесь переходят из разряда внешне
привлекательных формул в плоскость их практической реализации.
8. Принципиальной особенностью национальной правовой политики выступает её «идеологичность»,
т. к. при любом подходе к национальным отношениям идеологический фактор
неизбежен, хотя и используется по-разному. Он проявляется в стратегии
социально-экономического и политико-правового развития государств, в платформах
политических партий, в саморекламных акциях действующей власти, в идейных
предпочтениях представителей различных этносов. Масштаб и значение использования
идеологического фактора во многом обусловлен общим уровнем
социально-политического, экономического, правового развития страны,
политико-правовой культуры общества и граждан, социально-психологическим
состоянием общества. В современной России (как и во всех реформируемых
государствах) идеологическое наполнение национальных отношений имеет большое
значение, но используется противоречиво и не всегда с должным результатом. Имея
в качестве своей основы идейную политико-правовую составляющую, национальная
правовая политика вполне способна закрыть данный пробел.
9. Можно выделить такое сущностное качество национальной правовой политики, как
её комплексный, междисциплинарный характер [10], хотя она имеет в своей основе
правовую составляющую. Бессистемные, неурегулированные национальные отношения не
могут быть эффективными.
С этим связана ещё одна принципиальная особенность национальной правовой
политики, характеризующая её с субъектно-объектой стороны, и одновременно
показывающая исключительную системность и диалектичность данного вида
государственной деятельности.
Национальная правовая политика как органическая часть правовой политики
Российского государства вырабатывается, главным образом, субъектами властвования
– всеми, кто наделён правом законодательной инициативы. В формировании этой
политики велика роль политических партий, общественных организаций, движений,
объединений, научных учреждений, граждан.
В качестве ведущего субъекта формирования национальной правовой политики (как и
любой иной) выступает государство. И имеет эта политика в качестве конечного
результата сохранение единства и целостности России, укрепление российской
государственности. Любая правовая политика всегда обслуживала и обслуживает,
прежде всего, интересы государства, а через государство – интересы общества,
граждан. Следовательно, национальная правовая политика, обеспечивая
восстановление исторической связи времен, укрепление национального согласия и
духовной общности населяющих Россию народов, тем самым подпитывает и саму себя
(да и правовую политику в целом): чем качественнее результат процесса реализации
национальной правовой политики, тем благоприятнее условия для дальнейшего
развития всех направлений государственной деятельности.
Своеобразие национальной правовой политики в России состоит также в том, что в
её основе лежат политико-правовые установки (средства), сформулированные не
только во внутригосударственном законодательстве, но и в международном праве.
Речь идёт об общепризнанных нормах и принципах международного права и
международных договорах Российской Федерации, которые, согласно ч. 4 ст. 15
Конституции РФ, являются составной частью её правовой системы.
Рассмотренные признаки (особенности) национальной правовой политики говорят о
том, что речь идёт не только о качественно самостоятельном, но и чрезвычайно
важном направлении правовой политики современного Российского государства.
Актуализация правовой политики (как общей, так и национальной) конечно же, может
быть связана с определенными кризисными, переходными явлениями в жизни общества.
Однако ставить только так вопрос — значит недооценивать тот факт, что правовая
политика, как, собственно, и всякая иная политика, должна осуществляться
постоянно, если мы говорим о строительстве правового государства, обеспечении
прав и свобод человека и гражданина. Здесь не нужно путать две разные вещи: в
условиях кризиса злободневность общей правовой политики, безусловно, возрастает;
вместе с тем правовая политика (как общая, так
и ее разновидности) должна существовать постоянно, в силу постоянных
изменений в обществе, содействуя тому, чтобы по возможности предвосхищать и
предупреждать кризисы.
Нужна концептуализация научного знания о стратегии и тактике правового
регулирования национальных отношений. Это должно быть выражено в подготовке
доктринального юридического документа – концепции национальной правовой политики
в Российской Федерации, т. е. научно обоснованного программного документа,
закрепляющего наиболее общие стратегические направления совершенствования
правового регулирования национальных отношений, основные приоритеты, цели,
средства, способы и направления развития национального сегмента правовой жизни
российского общества в условиях его всесторонней модернизации.
Концепция национальной правовой политики представляет собой систему
теоретических положений, в которых отражаются позиции о сущности, целях,
принципах, приоритетах, направлениях, механизмах формирования и реализации,
путях повышения эффективности правового регулирования национальных отношений,
обеспечения развития российской нации как фактора укрепления российской
государственности в долгосрочной перспективе.
Следовательно, проведение эффективной национальной правовой политики на
современном этапе развития российского общества является одним из определяющих
факторов его всесторонней модернизации, дальнейшего совершенствования
демократических институтов, укрепления в России институтов правового
государства, обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина.
Национальная правовая политика основывается на Конституции Российской Федерации,
общепризнанных нормах и принципах международного права, находит выражение в
системе федеральных законов, законов субъектов Федерации, подзаконных
нормативно-правовых актов, а также в правоприменительной, правореализационной,
правоинтерпретационной, правовоспитательной практике.
ЛИТЕРАТУРА
1.
См.: Малько А. В. Теория
правовой политики: монография. М., 2012. С. 42, 90–117.
2.
Законодательство в Российской
Федерации: монография / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 44.
3.
См. подробнее: Головкина А. Г. Общая криминологическая характеристика
преступлений в Российской Федерации // Современное право. 2010. № 6.
4.
Печенев В. Владимир Путин —
последний шанс России? М., 2001. С. 58–59.
5.
См. подробнее: Правовая
политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько. Саратов, 2010. С.
210–227.
6.
О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : Указ
Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации.
2009. № 20, ст. 2444.
7.
О Стратегии государственной
национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года : Указ
Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 2012. № 52, ст. 7477.
8.
Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и
федеративные отношения» : постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. №
307 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18 (часть 1), ст. 2153.
9.
О федеральной целевой
программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие
народов России (2014–2020 годы)» : постановление Правительства РФ от 20 августа
2013 г. № 718.
10.
См.: Каневский А. А. Языковая политика как вид национальной политики государства
// Философия права. 2015. № 4. С. 47–51.